什么是政府统计

编者按：政府统计是统计学最重要应用领域之一，所提供的数据是我们了解国情国力和经济社会发展进程的基本依据，是在宏观背景下进行微观决策和科学研究的重要参考。为了帮助读者对政府统计的性质、功能、工作方式等一系列重要问题有一个轮廓式把握，我们邀请了多年来一直沉浸于政府统计理论和实践的专家，中国人民大学高敏雪教授为大家答疑解惑。本文内容节选自高敏雪教授团队即将完稿、预计年底出版的《政府统计导论》一书。

什么是政府统计？将“政府”这个前置词加在统计前面究竟意味着什么?在国际文献中，政府统计作为专有名词有多种大体类似的表述，对应的英语表述分别有：“Government statistics”、“Official statistics”，以及“National statistics”、“Public statistics”等。我们从这几个可以混用的英文词语中即可有一些感觉：政府统计是官方的，是在政府主导下完成的，是关于整个国家的，是具有公共性质的。

联合国统计委员会通过的《官方统计的基本原则》开宗明义第一条说：“官方统计是一个民主社会的信息系统中不可或缺的组成部分，它为政府、经济体和公众服务，提供有关经济、人口、社会和环境情况的数据。为此，官方统计机构应公正地编集和提供证实具有实际用途的官方统计，让公民行使其获得公共信息的权利。”

《中华人民共和国统计法》是**“适用于各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门组织实施统计活动”的部门法规，其中对政府统计的基本规定性有明确界定：“基本任务是对经济社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督”**。

基于第一条“基本原则”，我们可以从中提取出有关政府统计的基本要素：

• 是一个国家和社会的信息系统的组成部分；
• 由官方统计机构编纂并提供统计数据；
• 数据内容丰富，覆盖经济、人口、社会和环境各方面状况；
• 所提供数据属于公共信息，公民有权获得；
• 用户广泛，覆盖政府、各类经济体以及社会公众。

如果将针对中国政府统计所做规定纳入其中，还可以再加上一些要点：

• 政府部门应依法统计；
• 其职能可以从提供统计数据延伸到统计分析、统计咨询以及统计监督。

专栏1 联合国所倡导的官方统计基本原则

2013 年 7 月 24 日联合国经济及社会理事会决议：“……核可统计委员会 1994 年通过并于 2013 年重申的以下官方统计基本原则……”：

• 原则 1. 官方统计是民主社会信息系统中不可或缺的要素，为政府、经济部门和公众提供有关经济、人口、社会和环境状况的数据。为此，应编纂通过检验证明有实际用途的官方统计，由官方统计机构公正不偏地公开这些数据，以履行尊重公民公共信息权的义务。

• 原则 2. 为了保持对官方统计的信任，统计机构应按照完全专业上的考虑，包括科学原则和职业道德，确定收集、处理、储存和提出统计数据的方法和程序。

• 原则 3. 为便于正确解释数据，统计机构应按照统计来源、方法和程序的科学标准提供资料。

• 原则 4. 统计机构有权就错误解释及滥用统计发表评论意见。

• 原则 5. 可为统计目的从各种来源提取数据，不管是统计调查还是行政记录。统计机构在选择来源时应考虑到数据的质量、及时性、成本和给答复者造成的负担。

• 原则 6. 统计机构为统计汇编收集的个体数据，不论涉及自然人还是法人，都应严格保密，而且只用于统计目的。

• 原则 7. 应公布统计系统运作的法律、规章和措施。

• 原则 8. 各国境内统计机构间的协调对统计系统实现一致性和效率至关重要。

• 原则 9. 各国统计机构使用国际性概念、分类和方法可促进各级官方统计系统的一致性和效率。

• 原则 10. 统计方面的双边和多边合作有助于改进各国官方统计系统。

资料来源：http://unstats.un.org/unsd/dnss/gp/FP-Rev2013-C.pdf

专栏2 《中华人民共和国统计法》（节选）

1983年12月8日第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过。根据1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议《关于修改〈中华人民共和国统计法〉的决定》修正。2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议修订自2010年1月1日起施行。

第一章　总则

第一条　为了科学、有效地组织统计工作，保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性，发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用，促进社会主义现代化建设事业发展，制定本法。

第二条　本法适用于各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门组织实施的统计活动。统计的基本任务是对经济社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督。

第三条　国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制。

第四条　国务院和地方各级人民政府、各有关部门应当加强对统计工作的组织领导，为统计工作提供必要的保障。

第五条　国家加强统计科学研究，健全科学的统计指标体系，不断改进统计调查方法，提高统计的科学性。国家有计划地加强统计信息化建设，推进统计信息搜集、处理、传输、共享、存储技术和统计数据库体系的现代化。

资料来源：http://www.gov.cn/flfg/2009-06/27/content_1351870.htm

以下对上述要点再做整合，同时结合其他相关文献，整理出若干问题并做回答，希望能够帮助读者了解政府统计的功能定位和基本性质。

第一，政府统计是干什么的？

政府统计以提供有关国家基本国情国力的统计数据为基本职能。首先要通过调查或者其他方式搜集基础数据，然后进行加工形成具有综合特征的统计数据，最终发布数据。除了提供数据这一基本职能之外，政府统计是否应该对数据做分析解读、形成对当前状况的判断，不同国家可能会有不同选择。一般而言，政府统计的职能主要限于生产数据、发布数据，解读数据、从数据中提炼观点可以留待相关数据用户自行完成，这样会有助于政府统计保持自身的独立性。在中国，政府统计一直将自身职能做比较宽的定位，从调查延伸到分析、从提供数据延伸到统计咨询和统计监督，并且通过写入法律条文（《中华人民共和国统计法》）予以明确。

第二，政府统计应该提供哪些方面的数据？

这牵涉到政府统计的内容。并不是所有统计数据都是由政府统计提供的，不同国家实现政府统计覆盖的范围和详细程度会有很大差别。但可以明确的是，政府统计所涉内容都与国家的基本国情国力和基本发展状况有关。上述《基本原则》第一条将此范围大体归纳为人口、经济、社会、环境等方面。具体到中国，我们可以通过每年年初国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》获取一个大概印象，其中涉及的专题包括：综合（含人口、经济增长、就业、物价、财政、外汇储备），农业，工业和建筑业，固定资产投资，国内贸易，对外经济，交通、邮电和旅游，金融，人民生活和社会保障，教育、科技和文化体育，卫生和社会服务，资源环境与安全生产，可谓覆盖了经济社会生活的方方面面。

第三，为什么要由政府统计提供这些数据？

这与此类数据本身的公共产品属性有关。首先是此类数据生产的难度很大，一方面是其内容覆盖面非常宽，另一方面是其统计范围覆盖面非常大，相当大一部分数据要求定期、连续发布；其次是对此类数据的需求具有特定属性，一方面是普遍性和非排他性，大家都需要，大家都可以获取，另一方面要求标准化，以保证能够传递统一的信息。这就决定了这些数据的生产和提供难以借助于市场来运作。可以说，只有政府才有能力调动各种资源进行数据生产，全方位地提供这些数据，不仅是能否具备对应的人力财力资源，还包括以立法形式强制要求所有被调查者提供数据的公权力；也只有政府才能超越数据局部需求的利益诉求，具有发布这些数据的公信力。

第四，政府统计是如何组织实施的？

生产和发布政府统计数据的过程被称为政府统计工作实务。如何有效实施这一整套统计工作实务，需要有相应的组织机制做保证。毫无疑问，政府统计是在政府机构主导下完成的，多数国家政府都会设置一个专门的“国家统计局”负责相关事务，但是，不能简单地说所有政府统计数据都是由国家统计局（以及各级统计局）这一个政府机构生产的。事实上，政府统计的组织架构有不同模式，可能偏于集中或者偏于分散，除非绝对集中模式，政府统计实务有可能存在于几乎所有的政府职能部门之中。以中国为例，尽管国家统计局是政府统计的综合管理部门，但大量统计工作包含在诸如工业与信息产业部、商务部、教育部、生态与环境保护部、交通运输部等职能部委部门之中，可能由专门的统计机构负责，也可能只是作为一项职责存在于各种业务机构之中，各自负责自己职能相关领域的政府统计数据生产，并与国家统计局形成一定的业务关系。

第五，政府部门如何进行统计？

统计数据生产需要一个完整的政府统计工作流程。一般而言，从一个政府统计项目出发，其工作过程大体包含以下环节：统计设计，对其内容和方式做出规范；统计调查，按照设计要求取得基础资料，为统计生产提供“原材料”；统计数据加工，将调查获取的基础数据加工成综合统计数据，形成“统计产品”；统计数据发布，通过各种方式将统计数据及相关信息提供给用户。面对不同统计内容和不同数据资源，上述各环节可能有不同的侧重点。从数据源考虑，一种情况是利用政府部门在管理过程中形成的行政记录，生成统计数据；另一种情况则是要面向社会开展大范围的实际调查，然后将调查资料处理加工成具有综合性质的统计数据。

第六，统计部门如何为用户提供服务？

政府统计数据的最大用户是政府本身，尤其是一些综合性政府管理部门，特别依赖于政府统计提供的数据作为宏观管理和决策的依据。但政府统计的服务对象并不止于政府部门。作为公共产品，政府统计数据使用者分布广泛，按照属性划分，大体区分为：（1）政府，为公共管理而使用统计数据；（2）企业，为经营决策过程中了解宏观背景而使用统计数据；（3）公众，出于对国家公共事务的关注和了解而使用统计数据；（4）研究者，为进行科学研究而使用统计数据。从其公共产品属性出发，统计部门应该保证政府统计数据最大限度的公开化，应力求统计数据公共查询渠道多元化并保持畅通，在提供统计数据的同时应该公布有助于了解数据产生背景的辅助信息，而且，大多数统计数据应免费提供。

最后还有一个问题：政府统计与统计学是什么关系？

说到统计，其含义常被赋予统计学、统计资料、统计实务三个侧面，在不同场景下会有不同侧重。政府统计也不例外，其产出肯定是一套显示国家经济社会发展基本条件和当前状况的统计数据（及辅助材料），其数据生产过程就是通过既定组织体系建立起来的一套工作实务，而在工作过程中必然包含一整套基于一般统计学形成的方法论。

我们可以将政府统计放在如下一个二维架构之中（见下图）：一方面是政府统计的对象和内容，涉及人口、经济、社会、环境等领域，就其状况提供数据是政府统计的根本目标；另一方面是政府统计过程中应用的统计方法，主要来自统计学，包含描述统计方法和推断统计方法。二维交叉之处，就是政府统计的一套工作实务过程和具体方法论，其结果就是通过统计实务获取的一整套政府统计数据资料。

据此可以认识政府统计与统计学以及经济社会统计之间的界限，厘清本书后面要介绍的内容。首先，政府统计的基本内容不是针对所提供的一套数据，分析经济社会发展的基本状况和未来趋势，这是经济社会统计的主要职责；同时，政府统计也不会像统计学那样，一般性地讨论诸如数据的计量尺度等描述统计原理，或者抽样误差对统计推断的影响，这是统计学的主要内容。政府统计关注的是：在运用一般统计学方法、以经济社会环境统计为目标而开展实际数据搜集和加工的一套工作实务过程中所包含的方法论。就是说，在此过程中，统计学为开展政府统计提供了一般方法论，但政府统计要将这些一般方法论落实到特定领域的应用，由此形成了具体方法论；一般经济社会统计的数据来自政府统计，但政府统计的着眼点并非每一个具体经济社会统计指标的内涵以及在特定时间上的数值水平，而是要将各类经济社会指标及数据生产作为工作对象，考虑其中的数据采集、数据加工、数据质量以及如何面向社会公众提供服务等问题。

举例而言，政府统计在数据调查采集阶段肯定会用到抽样调查。有关抽样调查的一般原理在此处肯定会发挥作用，比如各种抽样方法及其不同适用条件、抽样误差与总体方差及样本量的关系、调查成本在其中的约束作用，等等。但政府统计不再一般性地讨论这些问题，而是要将这些一般方法原理放在政府统计调查的实际场景之中，比如农产量抽样调查或者住户家计调查，给出实际抽样方案，并在此基础上形成一整套样本抽选、样本数据采集、总体数据推算及误差修订方案。政府统计调查常常是覆盖全国的、以推算总体指标为目的的、定期并连续实施的，这就决定了抽样方法的应用会自有特点，需要面对的问题也不同于一般的商业调查。政府统计就是要面对一个特定的政府统计调查项目，讨论可能产生的具体方法问题，给出解决方案。

再举一例，消费价格指数（CPI）是人们耳熟能详的经济指标，能够快速反映市场以及宏观经济形势变化，其数据发布常常会引起各界诸多反应。严格说来，政府统计的关注焦点不是CPI当期实际取值的经济意义，而是CPI的数据生产过程及其方法问题，比如：如何从众多的消费品和服务中分类确定代表品，如何在不同市场上针对代表品采集价格信息，如何选择合适的权重并分层计算价格指数，等等。至于如何从内涵上、组成上解读CPI，探讨CPI变化与宏观经济的关联，甚至还可以前推到如何更好地定义CPI内涵，研究CPI的有效性，这些都是经济统计的研究内容和职责所在。对中国而言，政府统计常常被赋予一定的数据分析、统计咨询等职能，这在某种程度上会使政府统计的边界得以扩展，并影响其与经济社会统计之间的关系。但即使如此，也不会从根本上改变二者之间的基本职能：政府统计更侧重于数据生产以及在此过程中的方法论，经济社会统计更侧重于基于相关理论对经济社会指标及其现实表现做分析研究。